蓄滞洪区安全与建设指导纲要
水利部
蓄滞洪区安全与建设指导纲要
颁布日期：1988.10.27
（1988年10月27日国务院以国发[1988]74号批转）
我国是多暴雨洪水的国家，洪水危害是主要自然灾害之一。历史上洪涝灾害频繁，民不聊生。建国以来，大江大河多次出现特大洪水。造成很大损失，影响社会的安定、经济的发展和人民生命财产的安全。因此，保障防洪安全，是关系国计民生的一件大事。
防御洪水应当采取工程与非工程相结合的综合性防洪措施。在较大洪水和特大洪水情况下，为确保重点，还应当按照“牺牲局部，保护全局”的原则，适时地采取分洪、滞洪措施，尽量减少淹没损失。同时，要对作出牺牲地区的人民生命财产安全和恢复生活、生产等方面进行妥善的安排。
蓄滞洪区主要是指河堤外洪水临时贮存的低洼地区及湖泊等。其中多数历史上就是江河洪水淹没和调蓄的场所。由于人口的增长、蓄洪垦殖，逐渐开发利用成为蓄滞洪区。蓄滞洪区在历次防洪斗争中对保障广大地区的安全和国民经济建设发挥了十分重要的作用。
为了合理和有效地运用蓄滞洪区，使区内居民的生活和经济活动适应防洪要求，并得到安全保障，各级人民政府应对蓄滞洪区的安全与建设进行必要的指导与帮助。为此，对蓄滞洪区的有关政策和管理作如下规定。河堤内行洪区、泛区、滩区除行政法规另有规定外，可参照本纲要的有关规定执行。
一、基本工作
为了有效地运用蔷滞洪区，并逐步达到制度化和规范化。应十分重视做好有关基本工作。
(一)七大江河流域机构应掌握本流域蓄滞洪区的数目、名单和区内社会经济基本情况，根据国务院批准的关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有关规定，编制本流域典型年蓄滞洪区运用顺序及淹没图，由水利部审定后颁布；松花江、辽河、珠江的防御特大洪水方案分别由有关省人民政府制定，报水利部备案。省级水利部门根据省人民政府制定的防御特大洪水方案编制有关流域典型年蓄滞洪区运用顺序及淹没图。
(二)按河系确定设防的典型年洪水，计算已发生过的代表站水位下最大淹没面积和贮水量，计算最大贮水总量时流域洪水总量(即上游水库、蓄滞洪区及河道蓄泄总量)、河道内与河堤外菌滞洪区分配率(按洪水总量计算)。
(三)绘制流域各典型年的洪水分配串表及相应的各蓄滞洪区的贮水量、淹没面积、淹没水深和淹没历时图表。在现场设立各典型年淹没水深的高程标桩。
(四)编制各流域典型年洪水蓄滞洪区的运用顺序，标定分洪时代表站的水位以及蔷滞洪区可能达到水位时的贮水量。
二、通讯与预报、警报
通讯系统以及准确的洪水预报与警报，是减免蓄滞洪区内人民生命财产损失的重要措施。
(一)通讯系统必须做到任何情况下畅通无阻。经常进洪的蓄滞洪区应该建设有线通讯和无线通讯两套系统。通讯设施的建设由防汛主管部门提出要求。有线通讯应纳入城乡邮电网的建设，无线通讯由各级防汛部门负责实施。
(二)预报、警报内容：洪水预报内容，应根据水文气象部门和防汛指挥部的规定和要求进行。警报内容包括预测的洪水位、洪水量、分洪时间、有关准备工作、紧急避洪和撤退路线及允许撤离的时限等。
(三)警报必须传播到整个地区，包括与外界隔绝的孤立地区。传播的方法可以用电话、广播、电视、汽笛、敲锣、挂旗、报警器、鸣枪或挨户通知等一切可能的形式，使每家每户和外出人员都能及时得到警报信息。
(四)发布警报决策：根据国务院批准和省级人民政府制定的防御大洪水方案的决策程序作出分洪蓄洪决定，警报统一由防汛指挥部门发布。可靠性与时机的决定必须十分慎重，不得误报。警报一经发布，各项避洪工作必须迅速及时。由于延误时机造成损失的，要依法追究责任者的法律责任。
三、人口控制
控制人口的适度增长是保持蓄滞洪区安定发展的重要条件，必须实行严格的入口政策。
(一)省级人民政府应组织有关部门制定蓄滞洪区人口控制规划，规定区内人口增长率(自然增长率及机械增长率)必须低于省内其它地区，提出具体控制指标并建立分区人口册。限制人口迁入，明确区外迁入户口的审批机关、严格履行审批制度。
(二)经常进洪的蓄滞洪区应鼓励人口外迁或到其它地区工厂、矿区、油田做工，受保护地区的工厂、矿山和油田应对蓄滞洪区招工予以优先。
(三)宣传蓄滞洪环境对人口容量的制约作用，加强计划生育工作，认真执行政府制定的人口规划。对人口超计划增长的茁滞洪区，减少或停止国家给予的优惠待遇。
四、土地利用和产业活动的限制
蓄滞洪区土地利用、开发和各项建设必须符合防洪的要求，保持蔷洪能力，实现土地的合理利用，减少洪灾损失。
(一)在指定的分洪口门附近和洪水主流区域内，不允许设置有碍行洪的各种建筑物。上述地区的土地，一般只限于农牧业以及其它露天方式的使用，以保持其自然空地状态。
(二)在农村土地利用方面，要按照蓄滞洪的机遇及其特点，调整农业生产结构，积极开展多种经营。
在种植业方面应努力抓好夏季作物的生产，在雷滞洪机遇较少的地区，应“保夏夺秋”，秋季种植耐水作物，能收则收；蓄滞洪机遇较多的地区，则应“弃秋夺麦”。
(三)蓄滞洪区内工业生产布局应根据蓄滞洪区的使用机遇进行可行性研究。对使用机遇较多的蓄滞洪区，原则上不应布置大中型项目；使用机遇较少的蔷滞洪区，建设大中型项目必须自行安排可靠的防洪措施。禁止在蔷滞洪区内建设有严重污染物质的工厂和储仓。
(四)在蓄滞洪区内进行油田建设必须符合防洪要求，油田应采取可靠的防洪措施，并建设必要的避洪设施。
(五)蓄滞洪区内新建的永久性房屋(包括学校、商店、机关、企业房屋等)，必须采取平顶、能避洪救人的结构形式，并避开洪水流路，否则不准建设。
(六)蓄滞洪区内的高地、旧堤应予保留，以备临时避洪。
五、就地避洪措施
因地制宜地采取多种形式的就地避洪措施是蓄滞洪区安全保障的重要内容。
(一)围村埝(安全区)：在人口集中、地势较高的村、镇，可采取四周修建圩堤以防御洪水。围村坡要统一规划，并没在静水区内。圈围面积不宜过大而增加防守困难以及影响蔷滞洪水的能力。围村坡在迎流顶冲面要做好防浪防冲，埝内要做好排水工程。
(二)庄台：一般适用在蓄滞洪机遇较多，淹没水深较浅的地区。庄台标准按需要与可能相结合的原则确定。庄台填土量大的，应有计划地修建，逐年积垒。
(三)避水台：避水台只作临时避洪，上面不盖房屋。
庄台、避水台的台顶高程，按蓄滞洪水位加安全超高确定。迎流面要设护坡，并需设置行人台阶或坡道。
(四)避水楼：在蓄水较深的地区，有计划地指导农民修建避水楼，一旦分蓄洪水时，居民和重要财产可往其中转移。
集体避水楼只作为临时集体避洪，在洪水位以上盖房，平时可考虑作为学校等公用设施。
避水楼房的建筑结构形式、建筑标准和避水防水要求，由省防汛部门会同省建设部门进行技术指导。
(五)城墙：古代建造的城墙一般具有防彻战争和洪水的双重功能。对目前保留完好确能起到防洪作用的城墙，应做好防渗防漏和城门的临时堵闭等准备工作，继续发挥其防洪作用。
(六)其它就地避洪措施
1．大堤堤顶避洪 蓄滞洪区四周都有大堤保护，预报要分蓄洪时，低洼地群众可到大堤堤顶暂时避洪，但不得影响防汛和管理工作的正常秩序。洪水过后应立即撤离。
2．利用高杆树木避洪 蓄洪区内村庄宅旁有计划种植高杆树木，一旦分洪时，可就近避险。
(七)公共设施和机关企事业单位的防洪避险要求：
蓄滞洪区内机关、学校、工厂等单位和商店、影院、医院等公共设施，均应选择较高地形，并要有集体避洪安全设施，如利用厂房、仓库、学校、影院的屋顶或集体住宅平台等。新建机关、学校、工厂等单位必须同时建设集体避洪设施，由上级主管部门会同防汛主管部门审批，不具备避洪措施的，不予批准。
六、安全撤离措施
蓄滞洪区水位较深，难以就地避洪，或因水情发展，就地避洪难保安全时，应组织居民安全撤离。
(一)基本情况核查：省级人民政府汛前要组织对蔷滞洪区的居民情况进行核查，内容包括蓄滞洪范围内的总人口，居住在围村埝内、避水台(庄台)、避水楼、高地等不需撤离的人数(或户数)，计划撤离的单位、居民和牲畜、贵重物资的数量等。
(二)撤离道路和对口安置：蓄滞洪区所在地的人民政府，应根据避洪撤离的需要，结合城乡道路建设，有计划地修建公路和道路，按照行政区划、路程、交通条件，指定撤离路线。居民临时住宿点应以村为单元，落实对口安置地点，绘制撤离路线与安置地点详图。
(三)车辆船只及材料准备：区内各乡、村要有计划地备置必要的船只，汛情紧急时可征用、调度船只或组织群众临时用门板、木板、竹排编成抢救工具以及临时住宿搭棚的材料。除常年储存部分外，在下达分洪指令的同时，各级防汛指挥部应组织抢运到指定的地点。
(四)组织指挥和抢救：蓄滞洪区所在地方人民政府负责组织与指挥撤离。分洪时可宣布紧急状态，公安机关负责维持社会治安。乡村基层干部要在统一指挥下，具体负责居民的撤离与安置工作。
(五)食宿保障：撤离初期，各级人民政府组织非灾区的机关、团体、商店制作熟食，供给受灾人民。安置基本就绪后，有计划地供应粮、菜、煤等，保障灾民生活必需。
(六)防火、防疫：灾民集中地点要组织医疗队进行巡回医疗，要保持卫生，及时处理粪便，进行消毒，以防瘟疫发生。临时棚户要适当留出间隔，以防火灾。
七、试行防洪基金或洪水保险制度
(一)省级人民政府可选择受益范围明确、进洪机遇较多的蓄滞洪区，试行防洪基金或洪水保险制度，取得经验后推广，逐步改变过去洪灾损失单纯依靠政府大量救济的办法。
(二)在施行洪水保险的地区，由有关流域机构在水利部的指导下绘制典型年洪水淹没风险边界图，划定使用蓄滞洪区后受益地区的范围；并在保险公司的配合下编制洪水淹没风险边界图及洪水保险率图。在正式制定保险率之前，可先采取“低保额、低保费”的办法，以鼓励更多的居民参加洪水保险。
(三)试行防洪基金或保险的地区，保险公司按规定向蓄滞洪区内投保人收取保费，并赔偿蔷滞洪后的损失；赔付不足部分，可由省级人民政府从受益地区国营工商企业、集体和个体企业以及居民所溶集的防洪基金中解决。
(四)设有蓄滞洪区的省级人民政府，参加上述原则规定，可制订洪水保险及防洪基金筹集、使用和管理的具体办法，报国务院主管部门备案。
八、规划与管理
蓄滞洪区的安全建设是涉及选用千家万户的大事，是一个十分复杂的系统，必须进行合理规划，加强管理。
(一)蓄滞洪区所在地的省级人民政府应组织有关部门和地(市)、县，根据本纲要所指出的原则和方法，结合本地区社会经济发展计划，制订各蓄滞洪区的安全与建设规划，并报国务院主管部门备案。
(二)就地避洪措施与安全撤离措施，应当密切结合居民住宅建设及乡村社会设施建设统筹安排，做到平战结合，根据居民收入和当地经济发展水平，量力而行，常年安排。
(三)蔷滞洪区所在地的省级人民政府可根据工作需要成立蔷滞洪区管理委员会，作为虚设机构，不设实体办事机构，其日常工作由政府指定的部门承担。蓄滞洪区管理委员会负责规划的实施和区内安全建设的管理，分洪时配合各级防汛指挥部保证各项任务按规划有秩序地完成。
九、宣传与通告
(一)蓄滞洪区所在地的省级人民政府在水利部有关流域机构的配合下，制订蓄滞洪区宣传提纲。重点宣传：1、本地区洪水灾害的历史概况；2．根据国家批准的防洪规划，对超过现有河道泄洪能力的洪水，有计划地采取蓄洪、滞洪、分洪措施的必要性；3．蓄滞洪区有关人口控制、土地利用和各项建设的有关法令、政策；4、国家对蓄滞洪区实行的各项政策和扶持措施；5、鼓励参加洪水保险和溶集防洪基金等。
(二)对下列事项向当地人民发布通告：1.本蓄滞洪区的运用标准，洪水重现期，淹没范围和淹没水深、标高；2、就地避洪与撤离措施的安排；3．本单位、本村、本户的撤离转移对口安置计划，交通工具，交通路线，撤离安置地点及其他有关治安等注意事项。
文号：[国发[1988]74号批]
从《暗香》歌词案看我国著作权法的某些新发展
陈 俊
《暗香》歌词著作权案经过北京市朝阳区人民法院一审、北京市第二中级人民法院二审，已经“两”槌定音，2004年3月22日二审判决生效。人们通常比较关注的是案件的结果，笔者参加两级法院的诉讼，更愿意通过这个鲜活的案例，在案件细节的基础上辨析探讨静态的法律文本如何被应用到现实生活中，并由此反观立法者的本意。
缘 起
2003年陈涛向北京市朝阳区法院提起诉讼，称其2002年5月接受《金粉世家》剧组的委托，创作了该剧主题歌《暗香》的歌词，并获得了相应的报酬，对歌词享有著作权，北京现代力量文化发展有限公司（以下称：“现代力量公司”）有未经许可使用《暗香》歌词制作发行CD、磁带专辑的行为，还制作《暗香》MV在电视台播放，侵犯了复制权和表演权；沙宝亮未经许可在第四届中国金鹰电视节、第七届宁波服装节的开幕式中表演《暗香》歌曲。请求判令沙宝亮停止侵权行为；沙宝亮和现代力量公司共同向其赔礼道歉、消除影响，并赔偿经济损失200000元。
一 审 和 二 审
一审法院认为《暗香》歌词是在没有约定著作权归属情况下的受托创作的作品，著作权属于受托人陈涛。沙宝亮在案外人组织的金鹰节、服装节上演唱《暗香》，由于组织者未征得陈涛同意及支付报酬，沙宝亮的演唱行为失去合法性前提，因此，沙宝亮侵犯了陈涛《暗香》歌词的表演权，应承担停止侵权和赔偿损失的民事责任。现代力量公司制作CD、磁带专辑侵犯了复制权，制作《暗香》MV侵犯了表演权和复制权。对于沙宝亮在MV中的“对口型”表演，法院认为，构成对歌词表演权的侵犯。判决主文为：
一、未经陈涛许可，沙宝亮不得表演陈涛作词的歌曲《暗香》；
二、未经陈涛许可，现代力量公司不得使用陈涛作词的歌曲《暗香》；
三、沙宝亮就其在金鹰节、服装节上表演《暗香》行为赔偿陈涛经济损失7万元；
四、现代力量公司就制作《暗香》MV行为赔偿陈涛3万元；
五、沙宝亮对第四项赔偿责任承担连带责任；
六、现代力量公司制作CD、磁带专辑行为赔偿陈涛4万元；
七、驳回陈涛其他诉讼请求（笔者注，主要是赔礼道歉）。
一审判决后，媒体称收到原告发来的判决文书，原告认为判决公正；沙宝亮和现代力量公司则在十五日内分别提出上诉。
二审法院开庭后很快通知律师到庭宣判，判决认定一审认定的部分事实不清，适用法律不当，依法应予以改判。判决未认定词作者关于沙宝亮在现代力量公司制作MV中存在表演《暗香》歌词的行为的事实。对于双方的诉讼主张，作出如下最终判决：
一、维持一审判决第二项；
二、撤销一审判决第一、三、四、五、六、七项；
三、现代力量公司因制作《暗香》MV赔偿词作者经济损失4000元；
四、现代力量公司因制作含有《暗香》歌曲的音乐专辑赔偿词作者8000元；
五、驳回陈涛其他诉讼请求（笔者注，主要指要求赔礼道歉和针对沙宝亮的全部诉讼请求）。
几 点 启 示
一、鼓励诉讼：确认权利，诉讼方式优先。
主张著作权应当受到保护，首先应该确认存在著作权。由于《暗香》歌词是出于制作电视连续剧《金粉世家》的需要，在已经看到片花、歌曲部分已经创作完成的基础上，由陈涛受委托创作完成。这就形成本案中可能与案件结果有利害关系的第三人，原因是，著作权法规定，以类似摄制电影方法创作的作品的著作权是属于制片人的，而受委托创作的作品的著作权则可能时通过与委托人书面约定的形式约定著作权归属的，也就是说作者并不当然是作品的著作权人，本案中，词作者陈涛究竟是接受“剧组”、导演、还是曲作者三宝的委托进行创作，各方没有一致的陈述，也没有其他相关的证据证明。
对于前述可能是《暗香》歌词著作权人的第三人，一审原告是不会主动申请追加为第三人的，因为如果这样，可能影响其诉讼目的的实现；沙宝亮和签约公司一方也可能是出于人际关系的考虑，没有要求增加第三人。根据民事诉讼法的规定，除了当事人申请之外，法院还可以依职权增加第三人，通知其参加诉讼。一审、二审期间沙宝亮、现代力量公司都以这种著作权可能属于第三人的可能，对原告的主体地位提出质疑，认为这可能使得词作者通过一场诉讼取得本来并不属于他的著作权；从诉讼的后果看，两级法院都依在诉讼中没有“相反证明”推定署名者是作者的规定，认定陈涛是《暗香》歌词的著作权人。根据最高法院公布的民事诉讼证据规则，生效判决认定的事实，可以直接在其他案件中作为证据使用。
在所有解决争议方式当中，法院诉讼最为常见，从两级法院对待第三人参加诉讼问题的立场、社会影响看，我们认为符合我国著作权法发展状况，有助于全社会提高保护著作权意识。
本案提醒所有与著作权案有牵涉的当事人，如果他认为根据法律规定或者约定，他对作品享有著作权，那么对于正在进行的诉讼应当予以关注，主动参加诉讼。虽说当事人在有相反事实、证据的情况下还可以推翻生效判决认定的事实，但毕竟增加了诉讼的难度，不利于及时解决争议，节约司法资源。
二、争议问题：保护作者，有利于准权利人，
中国著作权理论、立法和司法实践在最近的十年有了很大的发展，在国际上著作权（版权）理论和国际立法也处于不断发展的过程中。在这个过程中，制订法律并不能穷尽所有现实可能遇到的问题。因此，法官在断案时把握什么样的尺度，就显得尤为重要。
举例来说，对于前述是否存在与原告署名相反证明问题，判决书作出了有利于权利请求人的理解；再比如，对于音乐作品是否可以分割使用的问题，法律工作者、法官或者一般社会大众可能存在不同的理解。著作权法在规范电影著作权归属时，确定词、曲的著作权属于制片人，词作者、曲作者有署名权；在规定分别行使著作权时，未将词曲分开表述，规定“音乐”的作者有权单独行使电影音乐的著作权。
上诉人律师提出在现代社会，从技术的角度看，可分割的作品将越来越少，有必要按照下列原则和顺序，综合判断一首歌曲是否属于可以分割使用的作品：
