国务院关于北京市土地利用总体规划的批复
国务院
国务院关于北京市土地利用总体规划的批复
国务院
北京市人民政府：
你市《关于报送〈北京市土地利用总体规划（1997年至2010年）〉的请示》（京政文〔1999〕58号）收悉。现批复如下：
一、原则同意修订后的《北京市土地利用总体规划（1997－2010年）》（以下简称《规划》）。
二、北京是我们伟大社会主义祖国的首都，是全国的政治中心和文化中心，也是人多地少的特大城市，各类用地矛盾突出。为此，必须始终坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地这一基本国策，正确处理经济发展、城市建设、环境治理与耕地保护和生态环境建设的关系，坚持土
地资源开发与节约并举，把节约放在首位的方针，在保护中开发，在开发中保护，促进土地资源的集约利用和优化配置；在保护和改善生态环境前提下，积极创造条件，进一步加强土地整理、复垦，适度开发土地后备资源，保障社会经济可持续发展。
三、采取有力措施，切实加强对土地资源的管理，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。到2010年，全市耕地减少量不得超过23940公顷，其中建设占用耕地不得超过21940公顷，生态退耕减少耕地2000公顷；土地整理、复垦和开
发补充耕地量不得少于24290公顷；确保全市耕地保有量不低于344270公顷，实现市域内耕地总量动态平衡；基本农田保护面积达到299330公顷，占全市现有耕地面积的87％；中心城（包括主城区和10个外围组团）城市建设用地规模控制在610平方公里以内。
四、按照《规划》要求，根据不同区域特点，进一步加强对土地利用的分类指导和调控。市区和近郊区，要充分挖掘存量建设用地潜力，严格控制城市建设用地，切实保护耕地，加强对城市绿地和肉禽蛋菜等农副产品生产基地的保护和建设；远郊平原地区，要严格控制各项建设占用耕
地，加强农田基本建设，积极推进土地整理和复垦，大力发展节水农业和生态农业；远郊山区，要强化对基本农田的保护，严格控制非农业建设用地，大力开展植树造林和生态环境建设，充分利用草地资源，合理调整农用地结构和布局，加强对风景名胜、古迹和水源地的保护。
五、在《规划》指导下。尽快完成县、乡两级土地利用总体规划的编制工作，并将《规划》确定的各项指标逐级分解落实，确保县、乡两级规划的编制质量。在编制的土地利用总体规划批准前，不得审批建设用地，更不得未批先用土地。
六、切实做好《规划》实施工作。《规划》是北京市土地利用和管理的依据，具有法定效力。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合《规划》的要求。制定土地利用年度计划，审核城镇建设用地规模，预审建设项目用地，审批农用地转用和建设项目用地，划定基本农田保
护区，编制土地开发整理专项规划，都必须依据《规划》。
北京市人民政府要根据本批复精神，认真组织落实《规划》提出的各项任务和措施，确保规划目标的实现。国土资源部要加强对《规划》实施的指导、监督和检查工作。
2000年1月8日
程序再铸：我国诉答程序的创新
——兼谈美国诉答程序对我们的启示
何 艳 芳*
【内容提要】诉答程序是民事诉讼的起始程序，就整个诉讼过程而言，它是民事诉讼程序的基础性阶段。诉答程序在民事诉讼程序中占有重要地位，而我国的诉答程序极欠完善。本文借鉴美国民事诉讼的诉答程序规定，对我国的诉答程序进行了重构。
【关 键 词】起诉状 答辩状 修改与补充
*本文载于《西华师范大学学报》2005年第3期。
Reconstructing on Procedure:The Innovation of Chinese Civil Pleadings
---The inspiration of Civil Pleadings of the USA
HE Yan-fang
(Northwest University of Politics and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: The Pleadings is the start of f civil litigation.It’s the basic stage of Civil Proceedings to the whole judicial procedure.The pleadings shows high status in the Civil Proceedings,but Chinese Civil Pleadings is lack of perfection.The article intends to reconstruct our Civil Pleadings on the basis of importing and studying the Civil Pleadings of the USA.
Keywords:complaint;answer;amend and supplement
中图分类号：D925.7 文献标识码：A 文章编号：1672-9684（2005）03-0081-04
所谓诉答程序是指双方当事人以交换起诉状和答辩状的方法为诉讼开始以及确定诉讼争点的程序。①诉答是民事诉讼的起始程序，由于民事诉讼中奉行“不告不理”的原则，所以没有诉答程序就没有民事诉讼的启动。而且诉答程序的完善与否也直接影响着整个诉讼的进程，因为只有通过原、被告各自的“诉”、“答”才能明确并固定争点、举证责任及举证范围，才能确保诉讼的公正、效率与顺利执行。可见，诉答程序在整个民事诉讼中占有非常重要的位置。这一点在英美法系国家表现得尤为突出，因为英美法系国家民事诉讼的当事人的特点主要就表现在包括诉答文书在内的审理前程序上。然而在我国的民事诉讼中，不论是在法学理论界还是在实务界，一直就没有对诉答程序给予充分的重视。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民事诉讼法》”）关于诉答程序规定的条文甚少，主要体现在第108条、第109条、第110条和第113条。其中前3条主要规定了起诉状，最后一条则主要规定了答辩状。而在国外的民事诉讼法典中有关诉答程序的条文规定要丰富、全面得多。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》②（以下简称“《联邦规则》”）中有专章论及诉答文书和申请书，即从第7条到第16条总计十条的内容，相比可见我国关于诉答程序规定的条文数量确实“少得可怜”。虽然“量”少并不必然代表“质”低，但当我们研读我国诉答程序的法律相关规定后并不能得到类似的任何“慰藉”。因为我国诉答程序的条文规定，不仅数量少，而且内容上的不具体、不明确、不全面以及不完善必然导致了司法实践中制度实施的软弱无力、低效。笔者拟借鉴先进经验，采取“大炼钢铁”的方式重新塑造我国的诉答程序，去除我国诉答程序这一“旧钢铁”所存在的瑕疵，也就是说，要借鉴美国民诉法中的相关规定，将“旧钢铁”放在“熔化炉”里“熔化”，随后再铸出崭新的、无瑕疵的“钢材”——新诉答程序。基于此道理，笔者将结合美国民诉法关于诉答程序的有关规定，围绕我国诉答程序所存在的制度瑕疵拟构造有中国特色的“与时俱进”的新诉答程序。当然本文更多的在于提出问题，完善、系统的诉答机制有待进一步探讨。
一、有关起诉状
提起诉讼、提交起诉状，是当事人启动诉讼程序的第一法律行为。起诉状是全面、详尽地反映原告诉讼请求和事实根据的最基本的诉讼文件，也是法院审查起诉和审判的重要依据，同时也是对方当事人即被告进行答辩的参照。起诉必须同时具备实质要件和形式要件，这些要件主要表现在起诉状中。《民事诉讼法》有关起诉状的规定集中表现在第108条和第110条，即起诉的条件和起诉状应当载明的事项。这些规定可谓言简意赅，但推敲起来，笔者认为个中疑问层出，而且存在以下漏洞与缺陷：
1、原告必须是与本案有直接利害关系吗？在我国的民事诉讼中，遗嘱执行人、财产管理人等虽然不是由其直接享有民事权益，但是按照法律的规定，其有权对这种民事权益进行保护，可以对之加以管理或支配，当这种民事权益遭受侵害或与人发生争执时，他们请求司法保护的依据何在呢？《联邦规则》第17条规定当事人适格，就是提出诉讼的人是真正具有利害关系的当事人的名义提起。所谓真正有利害关系的当事人就是对所提出的诉讼具有实体法律上的利害关系的人。这点规定同我国的相关规定是相似的，即都要求原告必须与本案有直接的利害关系。但是《联邦规则》第17条还规定了哪些人能够以自己的名义为他人的利益提出诉讼。“遗嘱执行人、遗产管理人、监护人、受托保管人、明示信托的受托人，为他人利益订立合同或以自己的名义为他人利益订立合同的当事人，或者经法律授权的当事人，可以为未参加诉讼的当事人的利益以自己的名义起诉。”我国司法实践中存在着这些非真正利害关系的当事人的起诉行为，却没有像美国民诉法这样的明确的规定，不能不说是在立法上的一个疏漏。
此外，值得关注的另一个问题就是有关公益诉讼的问题。所谓的公益诉讼是指特定的国家机关、组织以及个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动。公益诉讼主要是伴随着环境污染问题诉讼、集团诉讼等现代型诉讼的出现而产生。这些得到法律授权的特定的国家机关和组织、个人提起公益诉讼后，在民事诉讼中处于何种地位呢？是否是案件的当事人呢？美国对此问题采取了扩大当事人适格的办法 ，从40年代以来美国法律规定，提起诉讼的人不一定受法律上的权利义务影响，只要是具有事实上的利害关系（但应是超过一般的关心的性质）的人，也具有当事人适格。③ 可见，美国民诉法对提起公益诉讼的主体是赋予其当事人资格的，笔者以为我国民诉法对这一实实在在的问题也不应该回避和犹豫，赋予特殊主体以特殊的当事人的身份是实践的要求。
基于以上分析，笔者建议在修改我国的民事诉讼时，对原告的资格应以原则性规定与特殊性规定相结合的方式，将一般的当事人与特殊的当事人都包容在内。因为原告作为民事诉讼的发起人，对其资格的法律规定为避免滥诉局面的出现而不可规定的过于宽泛，但是也不能太保守，致使许多可以提起诉讼的人被拒之于法律的大门之外，致使他们的利益受到侵害而无求助之地，有损社会公正和社会稳定。
2、虚列共同被告进行恶意诉讼的问题。由于我国民事诉讼基本的管辖原则是“原告就被告”，所以在有共同被告的诉讼中，决定管辖法院的往往是其中一个被告，故实务中有原告就通过虚列被告的方式来争取有利于己的管辖法院，使本来没有管辖权的法院获得了管辖权。④对此种恶意诉讼我们可以通过加强对起诉证据的审查来制止。但是笔者以为这样会增加原告起诉证据的负担，所以我们可以另辟蹊径。既然存在着有些原告虚列共同被告争夺有利于己的管辖法院的问题，那么我们不妨要求原告对其意愿的法院拥有管辖权进行说明，只要其意愿的法院拥有管辖权具有法律根据，该法院便受理该案件。此种主张主要是借鉴了《联邦规则》第8条第1款的规定，即：提出救济请求的诉答文书均应包括“简明地陈述该法院管辖权的依据，但法院已经具有管辖权并且该请求不需要新的管辖权依据支持的除外。”
3、原告的诉讼请求和所根据的事实与理由空泛，不明确。这是实践中存在的另一大问题。有的原告为了争取在法庭审理中获得有利的主动地位，往往采用“突袭”的诉讼技巧。为了达到此目的，原告往往在起诉中含糊其词，语焉不详，这就给被告答辩带来了困难，被告不能充分的答辩，必然在诉讼中处于不利的地位，这就造成了平等的法律形式掩盖下的实质上的不平等。对此问题，如我们一味要求原告一方将起诉状中的事实、请求及其根据描述得具体明确，显得难度太大。因为这样要求的本身就涉及到“具体明确”的标准问题，即起诉状中的内容达到何种程度才足以使被告清楚明了，才算是“具体明确”呢？笔者认为，对此可采取换位思考的方式来解决，即：我们不妨以被告的认识为标准，只要其认为原告的起诉状中的内容清楚明确了，法律就不再干涉。那么如果被告认为原告起诉状的全部或部分内容不够具体明确，该如何解决呢？对此，我们同样可以在《联邦规则》中找到“治病良药”，即赋予被告请求明确陈述诉答文书内容的申请权。被告在接到起诉状后，如果发现起诉状内容不明确而无法回答时，可以向法院提出请求原告提供明确的陈述书的申请，申请中应当明确提出起诉书中不明确的地方及要求的范围。只要法院经过审查认为该申请合法正当，原告对此申请应该予以回复或答辩；如原告拒不陈述，可参照《联邦规则》的有关规定加以处理，《联邦规则》第12条第5款的规定，申请被准许并且法院发出命令通知之后的10日内或法院规定的其他期限内，如果接受命令的当事人不服从法院命令，则法院可以删掉申请书所针对的诉答文书的内容或作出其认为正当的其他命令。我国新诉答程序可借鉴这一规定来提高原告对起诉状的重视程度，也可在一定程度上减少滥诉现象的出现。而且这也是基于对双方当事人的诉权和诉讼权利平等保护要求而设定的，因为我们不能一方面要求被告答辩，另一方面却不给其明确的答辩对象。
二、有关答辩状
原告起诉后，被告就相应的答辩究竟具有什么法律属性呢？其是被告的权利？被告的义务？还是既是权利又是义务？我国《民事诉讼法》第113条第1款规定：人民法院应当在立案之日其五日内将起诉状副本发送被告，被告在收到三日起十五日内提出答辩状。同时第2款又规定：被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。据此可以看出，被告既可以提出答辩状，亦可以拒绝答辩。于是，我国的通说认为，答辩是被告的一种诉讼权利，被告行使该权利与否对其本身并无不利影响。虽然《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》在第三十二条规定：“被告应当在答辩期届满前提出书面答辩，阐明其对原告诉讼请求及所依据的事实和理由的意见。”从“应当”一词上看，似已将答辩作为被告的一项诉讼义务，但该规定对此义务的法律后果都无任何规定。“如果没有规定制裁的命令，都就没有任何法律义务。”⑤因为从法理学上讲，义务与制裁是任何一个完整法律规范的必备要素。所以说，答辩在我国并不被视为被告的一项诉讼义务，充其量也不过是一种“不真正义务”。
由于我国将答辩定位为被告的一项诉讼权利，这就造成了司法实践中被告随意“弃权”现象。民事诉讼奉行的就是双方当事人平等对抗、针锋相对，通过原、被告各自的“诉”、“答”明确并固定争议焦点、举证责任等。原告自己的主张暴露在被告面前，而被告放弃答辩的权利，致使在庭审中原告只知“己”不知“彼”，被告一旦反击，原告则毫无准备，无以“应战”。这就从根本上使法律的天平发生倾斜，没有了平等的对抗，居中裁判还能确保吗？
所以，笔者建议将答辩作为被告的一项诉讼义务加以规定，更符合公平、公正和效率的诉讼原则。而一旦答辩作为被告的一种法定义务加以规定，则不答辩即应受到法律的否定性评价。那么被告不答辩到底应当承担什么样的法律后果呢？《联邦规则》第12条将被告在法定期间内向原告送达答辩状规定为被告必须完成的一项诉讼义务，美国民事诉讼奉行的是当事人主义，所以几乎不存在被告不答辩的情况，因而法律没有直接规定被告不答辩应当承担的法律责任，但是我们可以在对美国民诉规则对答辩状的主要内容的规定进行分析后，便可间接得到答案。
《联邦规则》第8条规定了答辩状的主要内容，其主要包括否认和积极抗辩。所谓的否认即是被告对原告所主张的事实的否认，答辩状的主要目的是否认原告在起诉状是所主张的请求。因此，被告在答辩状里除对原告所主张的损害赔偿数额之外，凡是没有否认原告在起诉状里叙述的主张，就视为被告自认。⑥ 据此，在我国的民事诉讼中，如果被告不履行答辩义务，那么原告有权向法院请求作出直接判决，法院经审查，被告无正当理由拒不答辩，可视为被告对原告诉讼请求的直接承认而判决被告败诉，这样做的好处就在于可以使一部分案件解决于审判之前，从而快速解决当事人之间的纠纷，同时减轻法院的工作负担。当然，如果被告在法定期间内未答辩确有客观阻碍，得向法院说明并提供证据证明，同时申请法院驳回原告的直接判决的请求，法院待查证后视情况可作出相应的处理。
答辩状的又一目的是给予被告对原告的请求提供积极防御的机会。所谓的积极抗辩就是指即使原告的主张是真实的，被告也可以以新的事实证明其不承担责任的一种积极的防御方法。例如，原告主张被告违反合同，而被告以新颁布的法律为根据，提出如果履行合同义务就是违反法律的抗辩。所以主张契约的违法性是对违反契约请求的积极抗辩。⑦
基于以上分析，笔者以为新的诉答程序应当作如下规定：如果被告未履行答辩义务而原告也未提出直接判决的申请的，则在法庭审理过程中，被告不得以新的事实来抗辩原告的诉讼请求，如确属存在新的抗辩事实，但被告不能对其不答辩作出合理的解释且无法提供相应证据之时，被告即使提出新的抗辩事实，法院也不予以采纳。被告只能通过判决作出后的其他救济程序如二审、再审来主张其抗辩事实。
这样的做法与有的学者所提出的“答辩失权”制度是有相通之处的，对于答辩失权制度，有人批评道“对被告的要求过于苛刻、严厉”。笔者不以为然，在我国民事诉讼中，被告懈于答辩、马马虎虎、敷衍了事，或者“心怀不轨”故意不答辩以期在庭审中“出奇制胜”等不正常现象普遍存在的情况下，以这样严格的法律规定来约束被告的行为，未尝不是一个好的制约措施。再者，民诉法对原告的起诉同样也有严格的法律规定，所以说法律对原、被告双方仍然是公平的。
我们在规定了答辩为被告的一项诉讼义务之后，我国新诉答程序对答辩的具体内容也应该有相应的规定。因为与起诉状一样，答辩状亦是暴露案件事实，明确争点的重要诉讼文件。原告的起诉状应该具体明确，有理有据，被告的答辩状亦应该观点鲜明，针锋相对。我们可借鉴《联邦规则》第8条第2款的规定对答辩状的要求予以明确化，该款规定，当事人应当以简短明确的措词对对方当事人提出的每一个请求作出抗辩并且自认或否认对于对方当事人的事实主张。同样，如果被告的答辩状未达到法律要求的明确程度，原告也可以向法院提出请求明确陈述内容的申请。对此，我们完全可以直接在新诉答程序中直接吸收，因为这在各国诉讼法中具有共性，不应因国界之限，而抵制对它的引进和吸收。
三、有关诉答文书的修改与补充
原告提交起诉状或被告作出答辩状后，如果原、被告发现新的事实或者发现遗漏了争点，或需要增加新的诉讼请求、追加新的当事人，那么原、被告对其诉答文书可以进行修改与补充吗？这是个很现实的问题，可是我国的诉答程序里有关这点仍是一片空白，这不能不说是我国诉答程序的又一疏漏。
在美国普通法时期的诉答是严格禁止修改诉答文书的，但现在《联邦规则》采用发现程序后，诉答的机制发生了变化。联邦民诉规则第15条规定，当事人随时可以修改和补充诉答文书，并对修改的期间和修改后的追溯效力等作出了明文规定。“他山之石，可以攻玉”，笔者拟借鉴《联邦规则》第15条对我国民诉法中有关诉答文书的修改与补充这一法律空白进行填补。当事人要修改与补充诉答文书，其应该向法院提出申请，法院具有是否准许的裁量决定权。具体可分为对起诉状和对答辩状的修改与补充两类。
对于起诉状，若原告在起诉状送达被告之前提出申请，则法院应予以准许。若在起诉状送达被告之后才提出，法院则要酌情而定。如果原告的申请得到被告的同意，则法院予以准许。反之，则驳回申请。同时，法院在对原告的申请予以准许后，被告亦可提出申请要求合理延长答辩期间，以有充分的时间对修改与补充后的诉状进行答辩。
对于答辩状，因为法律并不要求对其必须进行再答辩，所以说被告要修改与补充答辩状，可以在其送达之前进行，亦可在其送达之后进行。但是对于“送达之后”这个期限，如果一直延伸到临近开庭审理再进行，则明显不利于原告方作准备。所以说可参照美联邦民诉规则规定一定的时间限制，如《联邦规则》第15条第1款规定：如果诉答文书是不允许应答的诉答文书，并且诉讼还没列入审判日程表，则当事人可以在送达后20日内作一次修改。
对诉答文书进行修改后，我们不能不面临着这样一个问题：如果当事人增加新的请求或新的当事人，那么这种修改的效力是否追溯到起诉时呢？答案在于法定时效期间内对方当事人是否接到将提出新的请求的通知。如果没有接到通知，则修改内容不能追溯到起诉时，处理新的请求和新的当事人应适用与原请求和原当事人不同的标准。在第一种情形下，如果新的请求与原来的请求属于同一诉讼原因，或者都是同一交易或事态所产生的应允许修改。（这时实际上是）法律推定对方得到通知，因为修改点与原先的诉讼文件之间有密切的关系。在第二种情形下，上述推定不能适用。新增加的当事人必须在时效期间完成之前得到某种方式的通知并且知道，如果当事人没有差错他本来会被指定为当事人的。总的说来，增加新的当事人受到严格的限制。⑧
《联邦规则》对当事人修改与补充诉答文书的时间规定的过于宽泛，甚至连开庭审理阶段也允许。如《联邦规则》第15条第2款规定，在开庭审理阶段，也允许当事人为使诉答文书与证据相一致而对诉答文书进行修改。笔者认为，我国诉答程序中对诉答文书的修改与补充的期限应该限定在开庭审理之前。在我国推进民事审判方式改革的今天，及时高效、连续集中是庭审改革的一项重要内容。如允许当事人在庭审阶段对诉答文书进行修改与补充，要么会使对方没有应对的准备而存在实质上的不公平，要么就会使诉讼拖延、不连续审理，从而不利于审判方式的改革。所以，在我国民事诉讼还未健全起一套科学完整的诉讼机制之前，对美国诉答程序中的关于诉答文书的修改可以延伸至庭审阶段这一法律规则，不应照搬照抄，而应限定在庭审之前，从而体现出中国特色。
结束语
《联邦规则》中的诉答程序当然也并不是十全十美的，但在我国的民事诉讼的诉答程序如此“贫瘠”的境况下，我们还是有必要借鉴他国的成功经验以补己之短的。笔者在归纳研读美国诉答程序所获启示的基础上，提出了重构我国诉答程序的设想，旨在达到抛砖引玉，并引起法学界同仁对我国诉答程序进行更深入探讨的效果。
注释：
①白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第37页。
②白绿铉：《美国民事诉讼法》，经济日报出版社1998年版，第183—302页。
