您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

论行政性、事业性收费的依法治理法律制度设计

尹振国


【摘 要】 我国行政性、事业性收费规模不断扩大，目前已经发展到非常严重的程度，收费行为极不规范，收费资金缺乏管理，无约束的行政垄断和经济垄断并存，集体腐败和个人腐败并举，引起社会公众的强烈不满。应尽快建立相关的收费法律制度，以规制日益严重的乱收费行为。

【关键词】 行政性收费 事业性收费 依法治理 法律制度


　　收费作为一种非营利性的以补偿行政成本为目的的行政行为，在任何国家都是存在的。然而，在我国不断扩大的收费规模，目前已经发展到非常严重的程度，收费行为极不规范，收费资金缺乏管理，无约束的行政垄断和经济垄断并存，集体腐败和个人腐败并举，已经超过了社会各阶层的承受能力，引起了广泛的不满。尽管国家对治理收费问题十分关注，采取了分批公布取消收费项目、组织收费检查、实行收费资金纳入预算外资金收支两条线管理等一系列措施，但仍然是前清后乱、边清边乱，始终没有走出治理—膨胀+再治理——再膨胀的怪圈。其根本原因在于收费没有具体的法律规制，迄今为止还没有一部全国性的法律法规如《收费法》来规范种种收费行为，对收费的尽管措施往往只停留在一般的文件上，权威性不够、约束力不强；而对于行政机关的乱收费行为，没有一个具体的可以救济的制度与以救济，老百姓对乱收费敢怒而不敢言，以至于乱收费屡禁不止、越演越烈。本文就我国行政性、事业型收费治理中的有关法律制度问题谈一些粗浅的看法，以期对收费问题的立法有所裨益。
一、我国行政性、事业性收费存在的问题
从我国行政性、事业性收费的现状来看，主要存在以下问题：
1、费大于税，费多于税 据有关方面的统计资料显示，目前全国收费（包括基金）的总额按1997年可以掌握的资料统计，至少在6000亿元，相当于同期财政收入的60%，而且每年以20%的速度递增，比美国、德国等发达国家多出40多个百分点。市、县收费的收入所占的比例更高。到1996年底，全国共有建设费、附加费等收费项目401个。这还是有案可查的，那些自定名目收费的项目更是多的难以计数。而国家开征的税，在1994年财政改革后只有20个。费大于税，大大加重了企业和个体经营者的负担，阻碍了生产的发展。有的地方收费的随意性极大，其中有统计上报的，也有未统计上报的，有开票据的，也有没有开票据的，其结果是肥了少数人，亏了国家、苦了百姓。
2、收费成本高 收费的高成本，不仅浪费社会资源，而且造成机构臃肿、人浮于事、“吃费”人员众多。据税务部门统计，每个税务干部平均年征税100万左右，这与发达国家相比已经是低水平的了。但是，收费所用的人力、物力、财力更多，其支出大约是所收费用的20%——30%，也就是说，收费的三分之一要用来养活收费者。有的收费是因人而设，这样，机构怎么能不重叠、膨胀？
3、收费缺乏法律的规制 我国各项收费长期游离于财政预算之外，缺乏法治的约束和监督。关于收费的主体、缴费主体及其权利和义务、法律责任等等，法律并没有明确的规定。而市
场经济发达国家各级政府通过一定的法律程序开征税费，在提供某些服务项目时按照“使用者付费”原则向接受服务的对象收取一定的费用。不仅如此，这些国家的水费、规费、使用费收入都纳入政府的预算收入，因此，收费具有一定的法令性和强制性。我国没有一部全国性的收费管理法规，缺乏统一明确的收费界限和科学合理的计费依据。
4、地方税改革滞后 1994年税制改革，主要是保证了中央税收的集中，并没有涉及到地方税收中的财产类、农业类税收以及一些行为目的税。地方税的税种少、税源少而且分散，由中央统一税收立法不可能顾及各地千差万别的实际情况，决定财力大小的关键——各种税权也集中到中央，这样就限制了地方政府以税收形式满足地方财政的需要，因地制宜地解决某些社会经济问题的能力。因此，地方税制改革落后和税权集中与事权分散的矛盾导致收费规模的无限扩张。这种现状不改变，“费改税”难以实施，规范收费就难以实现。[1]
5、收费体制不完善 我国的收费体制一直维持谁收费、谁使用、谁所有的权属关系，由于收费多少与单位利益息息相关，客观上使行政、事业性单位造成一种本能的利益冲动去乱收费。
6、收费依据、主体、权限、收费范围、程序不明 国家明确规定，行政性收费实行中央和省两级审批，但在现实中越权立项的情况屡禁不止，擅自设立收费项目，越权审批收费项目。有的地方政府擅自在其内部文件中为自己设立收费项目，以至于收费项目繁多，从中央到地方各级政府机构设立了成千上万个收费项目。目前，世界上多数国家对收费管理都注重法律程序。如公共部门出台收费项目要有严格的法律依据，并报立法部门审批，变动收费也需要经过严格的法律程序，对收费标准要需要经过严密的计算和公众讨论，而我国目前还没有法律对收费进行规范和监督，只限于行政机关的自收自管。国家机关收费的资金所有权和使用权，在没有法律规定的情况下，一般都为地方政府部门单位所征用和使用，财政部门没有调拨权，因此造成部门利益化、权力滥用、腐败丛生。收费过程中，执法人员信口开河，随意调价，甚至讨价还价；不执行行政事业性收费管理条例规定而使用费统一票据和收费年审制度，不按规定乱罚款；有些单位甚至雇佣品行不端的社会人员收费，极不严肃。
7、收费缺乏应有的监督和救济机制 由于征收的资金没有全部纳入预算管理，致使部分资金有利于预算外，坐收坐支，有的把行政收费变成了脱离预算监督、脱离监督、审计监督的“第二财政”，致使大部分的资金留在机关的“小金库”中，收入不入账、支出不记账，几乎成为机关自行支配的“私有财产”。我国《价格法》确立了价格主管部门是管理国家机关收费的法律部门，但是价格部门是归属于当地政府的，这就会导致自己监督自己，监督形同虚设。而且，收费的依据往往不公开，缴费人不知道哪些是应该交的哪些是应该交的，而面对种类繁多的行政收费，当事人往往无从知晓，不知道哪些是合法收费，那些不是。

二、行政性、事业性收费依法治理的法律制度设计
　　规范国家权能，制约行政权力，权力制衡，建立有效的法律监督机制，才是解决乱收费问题的治本之策。实行依法治费，应尽快制定统一的《收费法》。
1、收费的原则
（1）收费法定原则 法律明文规定收费的主体、缴费的主体、收费的项目、数额或者比例等，法律没有规定的收费项目，收费主体不得像缴费主体收取费用。
（2）收费公开原则 收费的标准、条件一律公开，让相关的公众知晓；收费的程序、手续要公开；对某些涉及到行政相对人重大权益的收费行为，应采取公开的行为。
（3）收费合理原则 收费行为要有理性，禁止收费的武断专横和随意。合理还应当包含有善意、诚实和正当动机的涵义。最低限度的理性是收费决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当。最高的法律理性要求是：收费的标准应该符合法律的授权目的，收费的决定应该建立在合理的考虑之上，收取的费用应该合理使用。此外，收费的行为还应该符合行政法的正当程序。
2、行政性、事业性收费的界定
按照现行的规范解释，我国目前的收费主要有四种形式：即行政性收费、事业性收费、基金和其他收费。关于收费的定义，目前学术界有很多观点，其基本点包括：国家机关和法律法规授权组织代表国家，依照国家的法律法规收取费用。因此，行政性收费可以概括为：国家机关和法律法规授权的组织，代表国家在行使社会管理职能过程中为补偿行政管理消费而收取的费用。事业单位，是由国家拨付事业经费的单位，这些单位向社会提供服务所收取的费用为事业性收费。是不以营利为目的的，依照国家法律、法规和规章向社会提供有效服务所收取的费用。
3、行政性、事业性收费权的设定、收费范围、收费主体、收费的主管部门
收费权由法律、法规来设定，取消国家计委、财政部门和省级物价、财政部门审批权，这是因为计委、物价部门均属于行政部门，是代表国家行使政府职能的部门，收费中的立法与这些部门的利益密切相关，如此，可以防止部门、地方保护主义。
在收费项目设立和批准前都应该在一定范围内召开听证会，规定经过听证和必要的立法程序后才允许收费。同时，一切收费资金都必须纳入财政管理，各种收费项目一旦确定，就要严格按照规定的标准收取。
我国的行政性、事业性收费应该控制在以下四个方面：
（1）经法律、法规授权对公民、法人和其他组织进行登记、注册、颁发证照的，可收取证照费和注册登记费；
（2）注册登记费；对特许经营、使用国家资源和政府资产的，可以收取特许权使用费；
（3）对污染、破坏环境的，可以收取环境治理费；
（4）对法人、公民和其他组织间权利义务进行行政司法调解的，可以收取调查费、调解费等。[2]
在收费的具体运作上，可以实行国家行政性、事业性收费的目录管理，除法律、法规规定新增收费外，不允许在国家机关收费管理目录之外收取费用，防止国家机关利用行政权力在管理目录之外收取费用。
另外，收费的主体必须界定为法律法规的机关或者法律法规授权的组织。主管部门可以确定为各级价格部门和财政部门。
4、收费主体和缴费主体的权利与义务
（1）收费主体的权利与义务
（2）缴费主体的权利与义务
5、收费的程序
收费涉及公民、法人和其它组织的权利义务的问题，只能依据正当程序对其限制和剥夺，否则即是违法要求履行义务，当事人有权拒绝。
（1）建立、完善收费许可证、收费员证、收费票据使用及收费公开制度，加强收费的年度审批与日常的监督检查。
（2）收缴分离制度 收缴分离是指收费账目与资金收缴分离，即收费单位不直接接触收费资金，缴费者自己缴纳费用，彻底割断收费部门、单位与收费行为的利益关系。
（3）收费项目的公示制度 定期向社会公布收费情况，提高政策透明度，增强缴费人的自我保护意识和能力，赋予他们知情权。
6、行政性、事业性收费侵权的司法救济制度
“有权利必有救济”，行政主体对相对人收费的同时，必须给相对方提供救济渠道，否则不允许收费。“[3]
一、审级制度建构的原理
审级制度是刑事诉讼制度的重要内容，体现着刑事诉讼程序的基本理念，实现着对程序公正性和程序效率性的平衡。诉讼公正要求尽可能多的审级，以保障每一个被告人的诉讼权利及每一个案件的正确处理；而诉讼效率则要求尽可能少的审级，以保证迅速惩罚犯罪，维护统治秩序。当今世界各国积案已成为困扰民事诉讼效率的普遍问题，即使那些值得我国司法改革借鉴的西方国家，也在追求公正与效率平衡的困境中，探索适合本国现实需要的司法改革路径。例如，美国各州以前普遍实行两审终审制，70年代由于诉讼案件急剧增加而妨碍到终审法院在维护法律统一方面的公共目的的实现，为分担最高法院负担而普遍设立中级上诉法院，同时审查事实问题和法律问题，但更侧重于法律问题，因为这和历史上的陪审团的作用有关，因为陪审团只负责事实的认定。第三审则是严格限定为法律方面的审查。
二、我国两审终审制在司法实践中存在的问题
1、司法公正和司法平等要求法律在辖区范围内平等一致的适用。我国实行两审终审制，绝大多数案件的终审法院皆为中级人民法院，而我国数以百计的中级人民法院在行使终审权时，由于各法院的执法政策及水平不一，致使国家法律在不同的审判区域得到不同的执行，甚至出现同类性质的纠纷，在不同的审判区域得到截然相反的结果。
2、两审终审制中，初审法院和终审法院处于一个辖区中，上级法院对下级法院存在业务指导和审判监督关系，审判人员之间因而存在着密切的关系，这就使二审法院维持原判的可能性将非常大，使两审终审制徒有其名，成了一审终审。
3、考察我国设立死刑复核程序以及审判监督程序的初衷，就在于对二审终审有效保障诉讼公正的实现怀有极大的不确信，在立法者的内心中都对二审终审保障司法公正怀有深深的疑虑，又怎能寄希望于在其之后发生的所谓的“有错必纠”的纠错程序。
三、我国审级制度的改革
我国现行审级制度在司法实践中暴露出了许多下足之处，为满足社会需要，改革审级制度势在必行。目前，世界上实行两审终审制的司法制度已经成为例外。我国也应该适应诉讼发展要求，实行三有终审制。
首先，实行三审终审制是现代司法的发展趋势。目前，除了人口相对稀少、案件量较小的国家或地区以及个别以前苏联模式为样本的国家仍然实行二审终审制外，世界主要国家都实行三审终审制的审级制度。实行三审终审制，由于初审法院和终审法院之间有审级上的距离，可以使初审法院顾及后面两个审级而谨慎从事，也能促使终审法院提高业务水平，同时还能够更有效地抑制地方保护主义和人情关系的干扰，有利于提高案件的审判质量，促进司法公正。实行三审终审制还有利于使高等级法院在审理重大、疑难案件的同时，有更多的机会实际接触具体案件，更好地发挥审判指导作用，保证法律适用的统一性。
其次，实行三审终审制有利于审判监督制度改革。从某种意义上说，审级制度与审判监督制度改革相互依存、相互制约。终审审级提高了，终审裁判的权威性更容易得到社会的认同，审判监督程序也就仅仅成为极少数生效裁判的补救程序。因为实行三审终审制，扩大了当事人在一般诉讼程序中的救济途径，增加了纠错概率，有利于实现公正的理念。同时由于提高审级，使当事人寻求更高级别法院救济的愿望得以实现，增加了终审裁判的公正性和可接纳性，把终审以后的申诉上访转为案件生效之前的正常诉讼，避免了裁判生效后的反复缠诉。
第三，实行三审终审制有利于实现法制的统一。因为较高级别的法院参与一个个具体案件的审理，可以为下级法院适用法律创造先例，从而约束数量众多的下级法院，在辖区内保证法制的统一。这一制度既能满足当事人寻求更高级别法院重新审理案件的合理欲望，又能满足纠正错误判决的目的，实现个案正义。当法的普适性和法的个案正义完美结合时，法的权威和法律信仰就会支撑起我国法治的大厦。
第四，实行三审终审制不会增加第三审法院的工作量。在实行三审终审制的国家的司法制度中，第一、二审法院既审理案件的事实问题，也审理案件的法律适用问题，但是第三审法院只审理案件的法律适用问题，不审查案件的事实问题。因此，严格限制第三审程序的适用条件，辅之以诉讼管辖等制度的改革，重新调整四级法院的权能，第三审法院完全有能力承担增加的上诉案件。
尽管实行三审终审制会增加国家的司法投入，但是相对而言，审判监督程序需要更多的资源投入：（l）个人投入。当事人一般会向原终审法院的上级法院申诉，该上级法院离当事人居住地均非常遥远，而且一次申诉就成功的机率非常小，因而为启动再有程序而进行申诉所需的时间及所需的交通费、食宿费和误工费的数额是巨大的；无论申诉是否成功，案件当事人和申诉人都承受着巨大的心理压力，精神处于高度紧张之中。(2)社会投入。我国各级法院为应付日益增长的申诉案件，大都设立了申诉信访庭。设立一个部门，国家需投入大量的资金，。此外，判决的权威性体现在判决的最终性和不可争执性。再审程序是在法院判决生效后，对其进行重新审理的特别程序，再审程序内启动，损害了终审判决的公示、公信力和法律的尊严，严重削弱了社会对法律的信仰基础。
有人担心如果设立三审终审制，可能所有的当事人均会二次上诉，以求用尽法律上的救济，造成诉讼的拖延。这种担心或许有些道理，但并不值得过于夸大。亚当•斯密认为：每个人天然是他自己利益的判断者，如果不受干预，他的行为可以使他达到自己内目的(最大利益)，追求个人利益最大化是人的本能。一个理性的人在实施一个行为时，总会比较其成本和收益，当成本大于其收益时，人们大多会放弃该行为或换一种行为方式，以避免不利于自己的后果。在三审终审制中，虽然当事人可以行使二次上诉权，取得法律的第二次救济的收益，但必须承担由此带来的成本，如上文所说的金钱、时间和精神成本，两者比较的结果会影响当事人的上诉权行使与否。在投入成本不变的情况下，而败诉的可能性非常大时，当事人会放弃上诉。法院是国家的审判机关，法院之间是独立的，上级和下级法院存在审判监督的关系。三审终审制赋予一审和二审法院一个常设的监督法院，更有可能使一审和二审法院依照事实和法律办事，以求本院所作的判决在当事人上诉时免遭三审法院的否决。三审的存在，使一审或二审的裁判更具有可信度，当事人和社会在心理上更易接受，也有利于法院裁判的执行。三审终审制的立法规定并不必然导致三审在司法实践中的广泛适用。例如，美国最高法院每年在近5000件申请复审的案件中只选择200件左右作出实质性审理，德国最高法院对每年3000多件案件进行繁简分流，其中只有600件左右获得实质性审查。
四、第三审法院的审理范围和审理方式
三审终审制虽然不符合诉讼经济原则，但是为了处理好诉讼公正与程序效率这一对矛盾，在我国现有条件下，设置第审程序应当提上议事日程。因为我国法院法官的入门条件虽在提高，但是现有基层、中级法院法官的素质仍是一个问题，这是主观的一面；客观上还有许多制度因素，如法院与地方党关系不顺等，设置第三审能从根本上解决实体不公、程序不公的弊端。
1、第三审应是“法律审”
从我国现行《民事诉讼法》第151条规定来看，目前我国法院的审理方式采取的既是事实审也是法律审，即上级法院但有权对当事人上诉请求的有关事实进行审理，而且还可日下级法院所适用的法律问题进行审查。应该说在“两审终审’提下，事实审与法律审的确有利于充分保障当事人的正当杠和加强对下级法院的指导与监督。但是实行三审终审制后，三审法院的审理仍采用“事实审”制，则没有必要，也不经济。因为，事实审查只对具体个案有意义，而法律审则有它更大的意义，能够使审判的作用不仅在每一个具体诉讼案件中体出正义的实现，而且使审判对增大社会整体规模上实现正义作出献。同时，从第三审法院所处的地位和肩负的职责来看，由于三审法院不是高级法院就是最高法院，其审判级别较高，其辖范围更广，因而更有能力统观全局，正确解释法律，保障法定第三审法院实行“法律审”更为合理。
第三审实行法律审，尤其在我国目前的现实条件下更有着特别重要的意义。由于我国是实行统一的制定法的国家，判例法基本上在我国不起作用。而在制定法上，普遍存在着由于立法滞后以及某些立法在制定时遵循的“宜粗不宜细”原则所导致过于抽象甚至含糊的“先天不足”现象。为有效地处理司法实践中错综复杂的案件，司法裁量权的运用就变得特别重要。而目前我国各级法院这方面的工作又很不尽人意，例如，同一案件在海南审理或者在黑龙江审理结果可能完全相反，笔者认为，第三审实行法律审，对于遏制目前的混乱局面，统一全国法律适用无疑会起到应有作用。
第三审实行法律审，对于高级法院尤其是最高法院的审判程序运作方面是一个重大的变革。过去，我国的下级法院一般都习惯于有问题就向上级法院进行所谓“请示”，而上级法院也很乐于就案件的处理给下级法院以“批复”和提供“参考意见”。而由第三审法院进行法律审，其正当的程序要求上级法院对具体案件必须“亲自”进行审理，最终其“意见”体现在判决理由中，而不再是游离于判决之外的非正当程序性的指示或批复了。事实上，最高法院只作批复不审案，已遭到了众多专家学者的非议。虽然，按请示程序所作批复的“意见”往往也是直接针对个案的，但在实践中，最高法院的这种“个案意见”往往被当作一种有权威的司法解释而被扩大适用。严格意义上的司法解释，应是对个案或无数个案法律适用后的一种法理抽象。废除请示程序后，最高法院的法律审—对具体个案的法律适用必然就不能再有被当作“意见”而有扩大适用之虞。同时，最高法院的法律审还能够为日后狭义的司法解释创造条件。
2、第三审法院应采取“事后审” 、“书面审”
由于第三审法院的审理只是“法律审”，其不必进行事实的认定(当事人在三审上诉中不得提出新诉讼资料)，凡是实行“三审终审制”的，其第三审程序基本上是采用“事后审”制。由于事后审制限定了上诉法院仅能以原审法院所调查的诉讼资料为基础和以原审法院所认定的事实为基准，上诉审中当事人不得提出新的诉讼资料包括证据，因而上级法院能够充分发挥其较下级法院更为重要的作用，保障法律的统一适用。
同时，由于第三审的审理原则上不进行证据的调查、事实的认定，因此第三审程序开庭审理实属不必要。另外，由于实行三审终审，高级人民法院除担负原有的第二审审工作职能外，还得担负起因不服中级人民法院第二审裁判而再上诉案件的审理工作，其工作负担可想而知的；而最高人民法院作为国家最高审判机关既没有必要、也不可能开庭进行审理。因此，对于第三审程序的上诉案件的审理，原则上应该限定为书面审理。实际上，上诉案件审理程序的书面化也是各国的一个普遍现象。




参考文献：
程崇斌 主编 《中国刑事诉讼法教程》，法律出版社，1993年版
陈光中 主编 《中国刑事诉讼程序研究》，中国法制出版社，2000 版
陈卫东 《刑事审判监督程序研究》法律出版社，2001 版
李文健 《刑事诉讼效率论》， 中国政法大学出版社，1999版
陈卫东 李训虎 《公正、效率与审级制度改革——从刑事程序法的视角分析》 《政法论坛》，2003年第5期
章武生 吴泽勇 《司法独立与法院组织机构调整》，《中国法学》，2000年第2期
张金波 靳晓 《刑事诉讼审级制度研究》，《山东公安专科学校学报》，2003年第2期
杨 凯 余立进 《建立我国三审终审制的理论构想》，《法律适用》，2002年第11期



作者：黄维青，上海律师事务所律师，法学硕士，会计师，经济师。